一文读懂EOD（生态环境导向开发模式）全过程十大要点

一文读懂EOD（生态环境导向开发模式）全过程十大要点

长久以来，环保作为传统的正外部性产业（即给他人谋福利，自己却没有得到相应补偿），市场机制一直不能有效的进行资源配置。而近年来，出现的生态环境导向的开发（Environmental Oriented Development，简称“EOD”）模式，较好地解决了环境改善型项目资金短缺的状况，而且不增加政府债务负担。该模式一经推出就受到社会的广泛关注，试点项目也逐渐成熟，政策出台愈加密集，金融产品日益丰富。

EOD模式是将生态环境治理带来的经济价值内部化的创新性项目组织实施方式。该模式将绿色项目的经济效益与环境效益相结合，用优良的生态基底吸引产业和人口，并将环境效应带来的社会效益增值进行提前锁定，实现区域整体溢价增值，并以此实现对环保产业的反哺，以解决环保项目财政投入不足的突出问题，从而实现社会可持续发展。

一、EOD模式的来历

EPD理念最早源于1971年英国规划师麦克哈格从自然历史和人类文化的角度探讨环境问题，他将“生态环境理念”第一次完整地引入城市规划之中。到了1990年钱学森先生在我国第一次提出了“山水城市”这一中国特色生态城市概念，他提倡将中国传统工业城的弊端用中国园林艺术进行改造，以达到人与自然和谐统一的目的。

特别是自党的十八大以后，我国生态文明的重要性被提到了前所未有的高度。2015年国务院出台了两个重磅文件：《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》，其中叠加一系列配套制度。自此，我国完整的生态文明制度建设体系初见雏形，生态建设也拉开序幕。

EOD在国内的主要发展过程中有三个重要时间阶段，分别是前期的探讨阶段、中期的试点阶段、后期的加速推进阶段。EOD一系列相关政策的出台，无论是在项目开展还是项目融资方面，都为EOD模式的长远发展打下了坚实基础，帮助EOD项目降低了融资难度，规范了运营模式，推动了EOD项目的可持续发展。

二、EOD模式的定义及核心要点

EOD模式的官方定义是在2020年《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知（环办科财函[2020]489号》中规定的：以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。

具体地讲：EOD的定义包含三项核心要点：

一是“融合”：即关联性融合。将公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业项目有效融合，进行肥瘦搭配，解决生态环境与经济发展对立的局面；同时强调产业项目必须与生 态环境治理项目具有关联性，禁止无关项目捆绑。

二是“一体”：即一体化实施。生态环境治理与关联产业项目必须由一个主体统筹实施，一体化推进，建设运营维护一体化实施，以便各子项目之间的收益能够做到统筹互补，实现项目整体的收支自平衡。

三是“反哺”：即效益内部平衡。将生态环境治理带来的经济价值内部化，解决环保前期投入的资金问题，项目整体收益与成本平衡，自给自足，力争实现政府资金“零投入”。同时为社会资本和金融机构参与生态环境治理创造条件，实现多元参与生态环境治理。

三、EOD模式的试点现状

2022年10月21日，在二十大的第五场记者招待会中，生态环境部党组成员、副部长翟青在与记者交流中提到：2018年以来，生态环境部大力发展绿色金融，推动生态环境导向的开发模式创新，截至目前，已指导118个相关项目进入了项目储备库并向一些金融机构进行了推荐，这些项目涉及总投资6700多亿元。2022年入库项目清单还没有发布，2020年36个试点项目、2021年58个试点项目。

第一批36个试点项目所涉及的生态环境保护的治理内容包括了：水环境综合治理、农村人居环境整治、土壤修复及矿山修复、荒漠化治理、固体废物处理处置、城市环境综合治理等领域的内容。其中水环境综合治理类项目占到试点项目的45%。

第二批58个试点项目，覆盖省份达到28个省及直辖市，在原有生态环境治理所涉及的范围又扩大到了生态农业、乡村振兴及农村人居环境综合整治等领域，应用场景更加丰富多元，关联产业也更加立体。

目前很多项目在完成入库后陆续进入“城市合伙人”的招投标和开工建设阶段，金融机构也从原来的国开行一家到10家金融机构，相信未来更多省市的地方商业银行也会很快介入进来。

第一批和第二批合计94个EOD试点项目主要涉及的关联产业包括：、旅游产业、现代农业、健康产业、节能环保和循环经济、新能源、高端制造、数字经济、产业园区。

四、哪些项目适合使用EOD开发模式

根据环办科财〔2022〕6号《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》文件精神，入库项目的环境治理内容应属于以下八个领域：大气污染防治、水生态环境保护、重点海域综合治理、土壤污染防治、农业农村污染治理、固废处置及资源综合利用、生态保护修复、其他环境治理。

五、EOD项目具体实施的四大落地模式

1、PPP（Public-Private-Partnership的缩写）政府和社会资本合作模式。在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限，且项目实施不紧迫的区域，EOD模式可采用PPP方式实施项目。

2、ABO（ABO模式，全称授权Authorize建设Build)运营Operate，即地方政府通过竞争性程序或直接签署协议方式授权相关企业作为项目业主，并由其向政府方提供项目的投融资、建设及运营服务，合作期满负责将项目设施移交给政府方，由政府方按约定给予一定财政资金支持的合作方式。）在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限、但项目实施紧迫的区域，EOD模式可采用ABO方式实施项目。

3、流域治理+片区开发”

在政府财政支出额度超过财政部规定的上限、项目实施紧迫，但土地市场较为活跃的区域，EOD模式可采用“流域治理+片区开发”方式实施项目。

4、混合模式

在项目具体实施过程中，为了使项目具有更大的可融性及收益性，可将其他有较好市场价值的项目按照特许经营模式进行打包。也可以根据项目的具体情况将土地整治等有较好政策性支撑的项目进行叠加，实现项目的，可融资、可落地、可持续。

六、EOD模式开展的三个阶段

第一阶段：重构生态网络。通过环境治理、生态系统修复、生态网络构建，为城市发展创造良好的生态基底，带动土地升值;

第二阶段：整体提升城市环境。通过完善公共设施、交通能力、城市布局优化、特色塑造等提升城市整体环境质量，为后续产业运营提供优质条件;

第三阶段：产业导入及人才引进。通过人口流入及产业发展激活区域经济，从而增加居民收入、企业利润和政府税收，最终实现自我强化的正反馈回报机制。

七、EOD模式的开发意义

1、重构生态网络：通过环境治理、生态系统修复、生态网络构建，为城市发展创造良好的生态基底，带动土地升值；

2、整体提升区域环境：通过完善公共设施、交通能力、城市布局优化、特色塑造等提升城市整体环境质量，为后续产业运营提供优质条件；

3、产业导入及人才引进：通过人口流入及产业发展激活区域经济，从而增加居民收入、企业利润和政府税收，最终实现自我强化的正反馈回报机制。

八、适合EOD开发模式的项目类型

1、废弃矿山修复

对于废弃矿山修复，可争取实现投入与产出的自求平衡。第一，以修复过程中开采的石料销售收入弥补修复成本;第二，运用城乡建设用地增减挂钩、土地复垦等政策，通过耕地“占补平衡”延伸土地价值;第三，矿山修复后的土地可用于建设农业基地、主题公园、特色产业园等，拓展经济效益;第四，部分矿山中，可通过煤矸石粉粹形成的低成本混凝土替代原矿产支撑柱，替换出矿产资源，产生收入。

2、农业农村综合开发

生态果蔬采摘、美丽乡村旅游等是将农业生产与环境治理相结合的代表模式。此外，中办、国办《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》中指出：土地出让收入中用于农业农村的资金，可重点用于与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复。这无疑为农村农业产业与环境协调开发提供了一定的资金保障。

3、城乡供排水一体化

城市水务基础设施建设经过较长时间的发展，已较为完善。而农村供排水项目通常小而分散、收益较低，特别是农村污水处理率不足10%，存在较大的资金需求。因此，可考虑供排一体化、城乡一体化。以供水支持排水，以城市支持农村，构建大项目包，确保整体实现盈利。

4、重点流域治理

流域内生态产品资源、周边土地资源均有丰富的潜在价值，目前阶段可优先关注砂石的开采和利用。《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》(发改价格〔2020〕473号)中，提出“推进河砂开采与河道治理相结合”，及“逐步有序推进海砂开采利用”，鼓励以砂石收益补充流域治理的支出。在重点流域治理的项目开发中，可搭配砂石开采收入作为项目融资的还款来源。此外，亦可将砂石开采权、海域使用权等作为融资的补充担保措施。

九、生态环境部 《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）的通知 》 （环办科财〔2022〕6号）文件的解读

2022年4月生态环境部下发关于印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）的通知 》（环办科财〔2022〕6号），以下简称“6号文”），该文的下发标志着“生态环保金融支持项目管理系统” 已上线并运行，原来每年发文通知的试点模式，正式变为一种可持续的系统化操作，就像PPP当时一样，有了入库的具体标准、也有了线上的申报平台、也变成了一种长期推广的成熟模式，也就是可按照“成熟一个，申报一个”原则，由县级及以上生态环境部门通过该系统线上申报，省级生态环境部门论证评估同意后由线上提交生态环境部。

6号文的出台，对于正在策划和实施的EOD项目来说至关重要，因为6号文一直在强调的就是：重点重大项目和融资可落地性。EOD项目的体量都是动辄几十亿，没有金融的强力支撑，项目很难落地。

1、“6号文”强调的重大工程项目的内涵：对污染防治攻坚战支撑作用大、实施必要性强、实施基础好、环境效益显著的重大工程项目。

2、对于申报入库条件：

①入库项目申报主体应为已建立现代企业制度、经营状况和信用状况良好的市场化企业，或县级(含)以上政府及其有关部门等。

②项目融资主体应为市场化企业，且其环保信用评价不是最低等级。

③治理责任主体为企业的生态环境治理项目，单个项目融资需求原则上应超过5000万元；其他项目单个项目融资需求原则上应超过1亿元。

④应明确项目实施模式。PPP项目需满足国家有关管理要求，应适时纳入财政部、国家发展改革委PPP项目库。EOD项目要参考《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》(环办科财函〔2021〕468号，以下简称《通知》)基本要求，确保生态环境治理与产业开发项目有效融合、收益反哺、一体化实施。

3、“6号文”同时对EOD项目还提出了专门的入库条件要求：

①地市级及以上政府作为申报主体和实施主体的EOD项目，原则上投资总额不高于50亿元；区县级政府作为申报和实施主体的项目，原则上投资总额不高于30亿元。

②项目边界清晰，生态环境治理与产业开发之间密切关联、充分融合，避免无关项目捆绑，组合实施的单体子项目数量不超过5个。

③加强重大项目谋划，优化项目建设内容，力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡。

④EOD项目中生态环境治理内容需符合入库范围要求，且有明确的生态环境改善目标。产业开发要符合国家和地方产业政策、空间管控等各项要求，项目实施中严格落实招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、政府债务风险管控、资产处置等各项法规政策要求，依法依规推进项目规范实施。

4、“6号文”列出了入库的红线：①除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费；②不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益；③项目实施必须严格依法依规，不以任何形式增加地方政府隐性债务。

5、EOD项目中的两大难点“收益+融资”

“6号文”出台的目的是引导金融资金投入，加强金融对深入打好污染防治攻坚战的精准支撑，加强入库项目的融资可落地性。这里我们主要分析和强调入库EOD项目包装和策划时所需重点关注和明确的项目收益平衡和项目可融资性问题。

关于项目预期收益来源的计算：按照国办发〔2021〕40号文的精神，生态保护修复类项目的收益来源方式包括了：项目+产业、项目+碳汇、项目+资源等。即：①可以利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；②通过经政府批准的资源综合利用获得收益；③对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统；④申请核证碳汇增量并进行交易。

实际上每个EOD项目的收益来源都会是多元化的，既有主要的收入来源，也有其他的收入来源，以一个特色产业园区为例：既有园区厂房和办公楼宇的租售、也有园区污水处理收入、停车场收入、光伏收入、广告收入等。

十、EOD项目申报要点

1、以环办科财[ 2022 ] 6 号“ 总体要求” 为申报基础：“ 建设项目对改善生态环境质量、解决突出生态环境问题、推动减污降煤协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型发挥重要作用， 重点对支撑污染防治攻坚战的精准性、实施的必要性、内容的真实性进行把关。

2、以“ 有效融合、收益反哺、边界清晰、密切关联” 为核心要件：”项目边界清晰， 生态环境治理与产业开发之间密切关联、充分融合；避免无关项目捆绑：力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡。

3、生态环境治理与关联产业一体化实施，项目承担单位仅为一个市场主体。比如说，将公益性较强，但收益性较差的项目与收益性较好的相关产业打包实施就可以在项目层面实现关联产业收益平衡生态环境治理投入。

4、“国家开发银行按照精准施策、市场化运作和风险可控原则， 发挥开发性金融大额中长期资金优势统筹考虑经济效益和环境效益，在资源配置上予以倾斜， 加大支持力度。”

5、EOD项目中生态环境治理内容需符合入库范围要求，重点支持生态环境问题突出、环境效益显著的项目。关联产业开发要符合国家和地方产业政策、空间管控等各项要求。同时实施中严格落实招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、政府债务风险管控、资产处置等各项法规政策要求,依法依规推进项目规范实施。不以任何形式增加地方政府隐性债务。

综上所述，EOD模式将生态引领贯穿于规划、建设、运营的全过程，从生态环境、产业结构、基础设施、城市布局等方面综合考虑。通过生态网络建设、环境修复、基础设施配套以及产业配套建设促使该区域及周边的土地升值，并为产业引入和人口流入提供良好的生态基底;一方面，以产业发展增加居民收入、企业的利润和政府的税收;另一方面，依靠人口流入带来政府税收的增加及区域经济的发展。最终实现生态建设、经济发展、社会生活三者协调发展。