法规政策
Policies and regulations
一、模式定义
PPP模式是指政府为增强公共产品服务供给能力，与社会资本建立利益共享、风险共担的长期合作关系，引入社会资本主导项目设计、融资、建设、运营、维护等，合同期满后将项目资产及相关权利无偿移交给政府。
PPP项目的付费机制包括三种：政府付费、使用者付费、可行性缺口补助。
1.政府付费：政府直接付费购买公共产品和服务，付费主体是政府，而非项目的最终使用者。
2.使用者付费：由最终使用者付费购买公共产品和服务,以回收项目建设及运营成本，并获得合理收益。
3.可行性缺口补助：使用者付费不足以覆盖投资成本及合理收益时,政府给予项目公司一定的经济补助,弥补使用者付费之外的缺口部分,使项目具备可行性。
二、适用范围
PPP模式主要适用于政府负有提供责任且适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。
1.政府付费：适用于没有经营收费的市政基础设施、非收费性公路和公共服务类项目。由于财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）明确要求财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目，纯政府付费类项目可操作空间有限。
2.使用者付费：适用于需求可预测、经营收费收入有保障的项目，如预期收入较好的高速公路、港口码头、城市运营（燃气、水务）、智慧城市、特色小镇、健康疗养等项目。
3.可行性缺口补助：适用于经营收费较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的项目,如收费收入有限的高速公路、轨道交通、城市综合开发、文化及体育场馆、生态环保、城镇水务、储备林等项目。
三、实施步骤
PPP模式的具体实施步骤为：
1.政府指定实施机构，由其组织开展“两评一案”。
2.实施机构公开招标选择社会资本，与政府出资代表共同组建项目公司（或社会资本单独成立项目公司），实施机构与项目公司签订PPP项目合同。
3.项目公司负责投资、融资、建设、运营。
4.政府财政部门按照约定的回报机制付费。
5.运营期满项目公司将项目资产及相关权利无偿移交给政府方。
四、优劣势分析
1.优点
①建设期财政投入小，财政资金使用效率高。
②政策明确，流程规范，合规性有保障。
③社会资本融资有保障，可落实。
2.缺点
①前置手续和条件繁琐，需开展两评一案，并纳入财政部PPP项目库。
②对地方政府财政支付能力的要求较高，受PPP财政支出10%红线控制。
③周期较长（至少10年以上，多数15年以上），重资产属性强。
④绩效考核严格，运营收益存在一定不确定性。
五、关注要点
为保障项目合规、稳步开展，确保社会资本合理收益，应重点关注以下事项：
1.区域情况：①项目所在区域GDP总量、近3年增速、财政收支状况、政府负债等；②已有PPP项目财政支出占一般公共预算支出情况。
2.合法合规：①项目层面：关注规划、工可、初设批复；以及环评、用地（海）等专项审批手续是否完成；②模式层面：关注“两评一案”程序，是否纳入财政部PPP项目库。
3.回报机制：①关注政府支付合法性手续，是否将PPP项目合同约定的政府跨年度财政支出纳入年度财政预算及中长期财政规划（如有）且明确各年度金额；②审慎测算使用者付费收入情况，争取超额分配机制及最低需求保障，确保利益共享、风险共担；③关注调价机制，设置合理调价触发机制及调价周期。
4.项目公司：①治理结构：关注董事会、高管组成及议事和决策规则；社会资本方股东的权益保护机制设置是否充分、合理（控股项目，大股东能否实现有效控制；参股项目，小股东权益能否得到有效保障）；②各方权责：各方责权利是否清晰合理并与项目核心条款保持一致；社会资本方是否承担超出自身能力的责任；③财务管理：关注各方资本金出资时间和进度，是否按时同比例出资；财务管理权限划分、财务制度、资金流向等事项是否明晰明确。
5.项目融资：①提前筹划项目融资事宜，避免产生融资筹措及交割违约风险，确保融资未落实不得实质性投资；②融资方案是否完整、合理，是否已包括融资来源、资金使用计划、融资担保（增信）等内容；③融资成本是否可控，是否在合同约定范围内。
6.项目建设：①关注项目建设方案、计划进度的合理性及其与资金流匹配程度；②关注土地征拆责任划分、资金来源、征拆难度、征拆进度及对项目的影响；③是否存在跨江（海）、复杂地质地形、涉铁、涉军、涉及保护区（自然、水源、古迹）等项目施工重难点问题，提前考虑工程变更风险；④关注项目验收、移交流程和机制等对投资项目闭合的影响。
7.运营维护：
①项目运营主体、运营组织、运营计划等内容是否完整、充分；②运营成本是否可控，是否在合同约定范围内；③关注绩效考核与政府付费的关系及其他考核罚则（建设期考核应关注与支付挂钩的比例，运营期考核应关注考核内容中非量化的部分），避免因绩效考核不达标影响项目收益。
8.退出及移交：①明确项目退出机制，合理设置股权锁定期，避免产生股权转让受限风险，以及移交时国有资产合规管理的风险；②明确移交范围、移交条件和标准、移交税费等，避免产生移交范围不明确、移交条件和标准不明确、移交税费承担主体不明确等风险。
