借EOD模式推动海洋生态环境质量持续改善!

借EOD模式推动海洋生态环境质量持续改善

近年来，我国海洋生态环境质量持续改善，生态环境监管取得突出进展。然而，我国海洋生态环境保护面临的结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，统筹发展与保护的任务依然十分繁重，实现海洋生态环境质量改善从量变到质变还面临着诸多挑战。探索海洋生态环境保护多元投入机制，加强资金投入力度，是提升海洋生态环境治理能力、深化推进美丽海湾建设和保护的重要保障。

1、海洋生态环境保护资金投入无法满足工作任务需求

我国对“十四五”期间海洋生态环境保护重点任务进行了部署，但相应资金投入不足，地方资金存在较大缺口，在一定程度上制约了相关任务的落实落地。

一是中央财政资金支持有限。以海洋生态保护修复资金为代表的涉海环保类财政专项资金，横向来看，资金规模小且资金跟着项目走，无法统筹使用。纵向来看，按照《海洋生态保护修复资金管理办法》等规定，资金侧重生态修复而非污染防治，“十四五”期间海洋生态环境治理任务均不在海洋生态保护修复资金的支持范围。

二是社会资本投入不足。海洋生态环境治理严重依赖国家和地方财政投入，社会资本仅在海洋生态保护修复等少数领域参与。同时，我国涉海金融产品较少，海洋生态环境保护专项基金设立不足，目前仅针对海洋溢油损害事故设立了油污损害生态补偿专项资金，在海洋污染治理、科学研究等相关领域仍存在空白。

2、EOD模式可为破解海洋生态环境治理资金不足问题探索新途径

近年来，一种能较好解决环境治理项目资金不足困境但不增加政府债务风险的生态环境导向的开发模式Eco-environment-oriented Development（简称EOD模式）在环境治理领域逐渐兴起。自2018年生态环境部首次提出探索开展EOD模式以来，2020年、2021年生态环境部会同国家发展改革委及国家开发银行先后两批次分别同意试点项目36个和58个。在此基础上，生态环境部制定《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号）（以下简称《指南》），同时“生态环保金融支持项目管理系统”上线运行，目前项目储备库入库项目已达118个，涉及总投资6700多亿元。自此，EOD项目进入到“成熟一个，上报一个”的常态化入库申报阶段。实践中，各省也先后积极探索省级EOD项目的实施和省份库、地方库的建立，享受绿色金融支持。

探索推进海洋环境综合治理EOD项目的发展与实施，对解决海洋生态环境保护专项资金的缺失和社会资本投入不足带来的双重困境具有重要意义。

3、推进海洋环境综合治理EOD项目具有可行性

从当前来看，我国推进海洋环境综合治理EOD项目具有可行性。

政策基础完善。《指南》指出，项目入库范围涵盖重点海域综合治理有关内容，明确以渤海、长江口—杭州湾、珠江口邻近海域为重点，包括海水养殖环境整治、入海排污口及直排海污染源整治、船舶港口污染防治等内容。近日，随着全国首个海洋EOD项目——温州市洞头区“洞头诸湾·共富海上花园”生态环境导向的开发项目成功纳入中央生态环保金融支持项目储备库，标志着以EOD模式统筹推进美丽海湾建设及海洋环境综合治理已成为一种新的发展趋势。

反哺收益可观。我国近岸海域拥有283个海湾（湾区），其潜在的经济发展、生态保护等天然属性为发展海洋EOD项目奠定了基础。从项目可预计收益来看，首先是土地收益，海洋EOD项目的土地收益以环境改善本身带来的土地增值为主。以全国首个港口工业岸线退港还海修复整治项目日照海龙湾工程为例，修复后的煤堆场形成沙滩面积约46万平方米，新增可开发土地2000多亩。

其次是产业收益，可通过发展生态渔业、文化旅游、健康养生等关联产业上获益，也可以通过政府付费、使用者付费形式从污染防治设施上获益，还可以探索从海域使用权、海砂开采权等资源特许经营权上获益。以福建宁德三都澳为例，在推进海水养殖综合整治基础上，建设集海水养殖、渔耕体验、海洋观光、科普教育为一体的休闲海洋渔业示范综合体，渔旅融合的设计也为海洋EOD项目产业设计及收益分析提供了有益参考。

最后是碳汇收益，海洋碳汇及碳汇金融将成为海洋生态产品价值实现的重要路径之一。充分挖掘海洋EOD项目内红树林、海草床、盐沼等蓝碳生态系统潜力，大力发展渔业、微生物及珊瑚礁等海洋碳汇资源，积极探索碳资产质押融资等碳汇金融途径，海洋碳资产也可成为项目重要收益来源。

融资渠道丰富。参照大部分已落地的EOD项目，“社会融资为主、政府投入为辅”是大体原则。海洋EOD项目在实际融资过程中，资本金方面，鼓励政府通过土地、海域等非现金资产履行出资义务，避免财政负担。此外，大力推动海洋EOD项目中环境治理内容和现有美丽海湾建设、蓝色海湾整治行动、海岸线修复工程等工程关联融合，争取包括海洋生态保护修复资金、污染治理和节能减碳专项资金等在内的各级资金支持。

其他融资方面，主要包括开发性金融、环保贷、政府投资基金等在内的多种方式。海洋EOD项目在大力争取国开行等政策性银行大额中长期贷款的同时，不可忽视商业银行及其他金融机构的信贷支持。此外，在大力吸纳各地海洋产业投资基金在内的政府投资基金积极参与海洋EOD项目的同时，也可通过碳配额收益权质押贷款等绿色金融产品，将碳排放权、排污权等纳入贷款质押担保范围。

4、海洋环境综合治理EOD项目需要做到“三个坚持”

推动海洋环境综合治理EOD项目实施，笔者认为要做到“三个坚持”。

坚持环境导向，禁行开发之实。海洋EOD项目在谋划和培育过程中，要防止概念泛化，不能简单认为只要包括海洋环境治理内容或与海洋生态环境改善相关的市政、文旅等工程就是环境导向，什么项目都往这个“筐”里装。要坚持以环境问题为导向，围绕《“十四五”海洋生态环境保护规划》《重点海域综合治理攻坚战行动方案》中的任务目标，按照“精准性、必要性、紧迫性、真实性”，重点解决舆论反映强烈、群众反映集中、社会普遍关注的突出海洋生态环境问题。此外，要重点防范借海洋生态环境保护之名行片区开发之实的“挂羊头卖狗肉”行为，在加强滨海湿地保护严格管控围填海背景下，社会资本在参与谋划海洋EOD项目时，要摒弃商业开发思维，不能只算经济账，不算环境账，关联产业设计上要加强和环境关联性及依赖性的思考。

坚持收益反哺，防范隐形债务。社会资本方要加强项目策划、产业规划、投融资等一整条产业链的实施能力，提高合理评判经营性资源价值与海洋生态环境治理项目能否实现资金平衡的能力。在产业规划时，要用好政策允许下的各项产权激励手段，如对修复腾退建设用地、用海指标在产业发展、流转、置换等政策方面的支持。要拓宽产业渠道，多关联海洋生态牧场、生态旅游、休闲康养等反哺性强的生态产业。在项目融资时，可邀请金融机构在统筹谋划阶段提前介入，就关联产业的确定及收益来源的设置、投入与产出的平衡测算等把好关。此外，海洋EOD项目的组织模式要充分考虑海洋生态环境治理等投入成本与项目收益的不稳定性风险，合理考虑项目的投融资架构、交易结构等。项目实施中应依法依规严格落实政府债务风险管控、资产处置等各项政策要求，不以任何形式增加地方政府隐性债务。

坚持因地制宜，不以投资取胜。考虑到EOD项目运行周期普遍长达10年—20年，各级行政主管部门要按职责分工，依法依规加强监管，规范市场主体行为，制定完善配套政策，细化操作程序，搭建信息服务平台，探索建立导向明确、路径清晰、投入持久、回报稳定的海洋EOD项目发展模式和长效的运营管理机制。鼓励有条件的沿海地方结合海洋生态环境改善需求先行先试，在参照国家和省级试点的基础上，在项目资金、项目管理等方面因地制宜探索适合各自的组织模式。不要盲目追求大规模、高投资、高回报，要充分认识到只要能够解决突出海洋生态环境环境问题，又能够实现项目整体收益与成本平衡的就是好项目。